Luan Loureiro Redação
Atualizado em 22/10 às 13h
Achar que só o Ministério Público pode processar um desvio de dinheiro público é um erro que custa a questão mais fácil sobre ação popular na prova de Direito Constitucional.
A ação popular é a ação constitucional que permite a qualquer cidadão pedir a anulação de atos lesivos ao patrimônio público e à moralidade administrativa, prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal e detalhada pela Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965.
O tema divide espaço com o habeas data e com o mandado de segurança no capítulo dos remédios constitucionais, mas tem regra própria de legitimidade e de nulidade que a banca adora transformar em pegadinha. Os pontos abaixo cobrem exatamente o que mais cai na prova.
- O que é a ação popular?
- Quem pode propor a ação popular?
- Quais atos podem ser anulados pela ação popular?
- Como funciona o processo e qual o juízo competente?
- Ação popular e ação civil pública: as diferenças que a banca cobra.
- Como as bancas cobram a ação popular na prova?
- Quais os erros mais comuns sobre a ação popular?
- Resumo da ação popular para revisão rápida.
- Perguntas frequentes sobre a ação popular.
O que é a ação popular?
A ação popular está prevista no artigo 5º, inciso LXXIII da Constituição Federal e permite que qualquer cidadão peça a anulação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. A Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965 regulamenta o instituto e lista as hipóteses de nulidade mais cobradas em prova.
O artigo 1º da lei estende a proteção ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, das autarquias, das empresas públicas, das sociedades de economia mista e de qualquer entidade subvencionada pelos cofres públicos. Quem revisa direitos e garantias fundamentais encontra a ação popular no mesmo grupo dos remédios constitucionais, ao lado do mandado de segurança e do habeas data.
Diferente do habeas data, a ação popular não protege um interesse individual do autor. O cidadão age em nome da coletividade, por isso a doutrina chama o seu papel de substituto processual do interesse público.
Quem pode propor a ação popular?
Só o cidadão no gozo dos direitos políticos pode propor a ação popular. Pessoa jurídica não tem legitimidade, ainda que seja diretamente prejudicada pelo ato, conforme o artigo 1º, § 3º, da Lei nº 4.717/1965, que exige a prova da cidadania pelo título eleitoral ou documento equivalente.
O § 5º do artigo 1º permite que qualquer outro cidadão se habilite como litisconsorte ou assistente do autor, e o § 4º do artigo 6º obriga o Ministério Público a acompanhar a ação, sendo-lhe vedado assumir a defesa do ato impugnado em qualquer hipótese. Essa vedação lembra a lógica de fiscal da lei estudada também em improbidade administrativa, seus atos e sanções na prova, outro tema em que o órgão fiscalizador nunca atua em defesa do acusado.
Quais atos podem ser anulados pela ação popular?
O artigo 2º da Lei nº 4.717/1965 lista cinco causas de nulidade dos atos lesivos ao patrimônio público, e o parágrafo único do mesmo artigo conceitua cada uma. A lógica é parecida com a dos requisitos dos atos administrativos, sua classificação e seus atributos na prova, porque todas as cinco causas descrevem defeitos na formação ou no conteúdo do ato administrativo.
Incompetência.
O ato não se inclui nas atribuições legais do agente que o praticou. É o defeito mais fácil de identificar, porque basta checar se a autoridade tinha poder para agir daquela forma.
Vício de forma.
Ocorre quando falta alguma formalidade indispensável à existência ou à seriedade do ato, ou quando essa formalidade é observada de modo incompleto ou irregular.
Ilegalidade do objeto.
O resultado do ato viola lei, regulamento ou outro ato normativo. O conteúdo em si contraria o ordenamento jurídico vigente.
Inexistência dos motivos.
A situação de fato ou de direito que justificaria o ato é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido pela Administração.
Desvio de finalidade.
O agente pratica o ato visando a um fim diferente do previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência. É o mesmo raciocínio cobrado quando a prova pede exemplos de abuso de poder pelos poderes administrativos na Administração Pública.
Como funciona o processo e qual o juízo competente?
O artigo 5º da lei fixa a competência conforme a origem do ato impugnado: julga a ação o juiz que, pela organização judiciária de cada Estado, seria competente para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município atingido. Quando o pleito interessar simultaneamente à União e a outro ente, prevalece o juízo das causas da União, conforme o § 2º do mesmo artigo.
O artigo 7º determina que a ação siga o procedimento comum do Código de Processo Civil, com regras próprias de prazo. A tabela a seguir reúne os principais prazos fixados pela Lei nº 4.717/1965.
| Etapa | Prazo legal | Artigo da Lei nº 4.717/1965 |
|---|---|---|
| Fornecimento de certidões e informações ao autor | 15 dias | Art. 1º, § 5º |
| Contestação | 20 dias, prorrogáveis por mais 20 | Art. 7º, IV |
| Sentença, fora de audiência de instrução | 15 dias do recebimento dos autos | Art. 7º, VI |
| Prescrição da ação | 5 anos | Art. 21 |
Dois pontos chamam atenção na prova: as partes só pagam custas e preparo ao final do processo, conforme o artigo 10, e o Ministério Público acompanha obrigatoriamente o feito, sem poder nunca defender o ato impugnado, segundo o artigo 6º, § 4º. Quem domina a nova lei de licitações para concurso reconhece o mesmo tipo de defeito quando um contrato administrativo é celebrado sem a concorrência exigida por lei, uma das hipóteses do artigo 4º da Lei nº 4.717/1965.
Ação popular e ação civil pública: as diferenças que a banca cobra.
A ação civil pública, prevista na Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, é outro instrumento de defesa de interesses coletivos, mas a legitimidade e o alcance são diferentes dos da ação popular. A tabela a seguir, que pode ser revisada ao lado do controle de constitucionalidade no mesmo bloco de Direito Constitucional, resume o que mais aparece em prova objetiva.
| Critério | Ação popular | Ação civil pública |
|---|---|---|
| Quem propõe | Qualquer cidadão, individualmente | Ministério Público, Defensoria Pública, entes públicos, autarquias, empresas públicas, fundações e associações legitimadas |
| Base legal | CF, art. 5º, LXXIII, e Lei nº 4.717/1965 | Lei nº 7.347/1985 |
| Objeto central | Patrimônio público e moralidade administrativa | Meio ambiente, consumidor, patrimônio artístico e histórico e outros interesses difusos ou coletivos |
Note que o cidadão isolado nunca é parte legítima para propor ação civil pública, assim como nenhuma das entidades listadas na Lei nº 7.347/1985 pode propor ação popular. São legitimidades exclusivas que não se confundem, pegadinha clássica de prova de Direito Administrativo e Constitucional, no mesmo bloco de temas revisado em processo administrativo disciplinar para concurso.
Como as bancas cobram a ação popular na prova?
Questões sobre ação popular costumam misturar a legitimidade exclusiva do cidadão com as causas de nulidade do artigo 2º. Veja um exemplo no estilo das bancas, adaptado para fins de estudo.
Questão (estilo banca, adaptada): Determinada associação civil, legalmente constituída há mais de um ano, pretende propor ação popular para anular contrato administrativo celebrado sem licitação, alegando desvio de dinheiro público. Nessa situação, é correto afirmar que:
a) a associação tem legitimidade para propor ação popular, desde que comprove finalidade compatível com a defesa do patrimônio público.
b) a associação não tem legitimidade para propor ação popular, pois somente o cidadão no gozo dos direitos políticos pode fazê-lo.
c) a associação deve propor mandado de segurança coletivo, já que a ação popular é exclusiva de pessoa física sem vínculo associativo.
d) a associação pode propor ação popular, mas apenas em conjunto com o Ministério Público.
Gabarito comentado: a alternativa correta é a letra b. O artigo 1º da Lei nº 4.717/1965 restringe a legitimidade ativa da ação popular ao cidadão, provada a condição pelo título eleitoral, nos termos do § 3º do mesmo artigo. Pessoa jurídica, incluída a associação, não tem legitimidade para propor ação popular, ainda que sua finalidade estatutária seja compatível com a defesa do patrimônio público; o instrumento adequado para esse tipo de entidade é a ação civil pública, da Lei nº 7.347/1985. A alternativa a erra ao admitir legitimidade de pessoa jurídica; a c erra porque mandado de segurança coletivo não se confunde com ação popular; a d erra porque a lei não exige litisconsórcio com o Ministério Público, que apenas acompanha o feito como fiscal da lei.
Quais os erros mais comuns sobre a ação popular?
- Achar que pessoa jurídica, inclusive associação ou sindicato, pode propor ação popular, quando a legitimidade é exclusiva do cidadão.
- Confundir as cinco causas de nulidade do artigo 2º com os vícios de nulidade e anulabilidade do Direito Civil comum.
- Pensar que o Ministério Público pode assumir a defesa do ato impugnado, quando o artigo 6º, § 4º, veda essa atuação em qualquer hipótese.
- Esquecer que as partes só pagam custas e preparo ao final do processo, e não no ajuizamento da ação.
- Misturar a ação popular com a ação civil pública, que tem legitimados e objeto distintos, ainda que ambas protejam o patrimônio público em alguma medida.
- Não saber que o autor que agir de forma manifestamente temerária paga o décuplo das custas, conforme o artigo 13 da Lei nº 4.717/1965.
Quando o desvio de dinheiro público investigado na ação popular também configura crime, a prova costuma cobrar o enquadramento junto com a teoria do crime e com os crimes contra a administração pública em questões interdisciplinares de Direito Penal.
Para fechar a revisão do bloco de Direito Administrativo que costuma cair ao lado dos remédios constitucionais, vale revisar também a Lei nº 8.112/1990 para concurso por completo, os princípios do Direito Tributário mais cobrados, as regras de aposentadoria do servidor público e o direito de greve do servidor em vigor.
Resumo da ação popular para revisão rápida.
| Item | O que lembrar |
|---|---|
| Previsão constitucional | Art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal |
| Lei regulamentadora | Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965 |
| Legitimidade ativa | Exclusiva do cidadão, provada pelo título eleitoral |
| Causas de nulidade | Incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos e desvio de finalidade |
| Papel do Ministério Público | Acompanha a ação, nunca defende o ato impugnado |
| Custas | Pagas só ao final do processo |
| Prescrição | 5 anos |
Perguntas frequentes sobre a ação popular.
Quem pode propor ação popular?
Apenas o cidadão no gozo dos direitos políticos, com a cidadania comprovada pelo título eleitoral ou documento equivalente, conforme o artigo 1º, § 3º, da Lei nº 4.717/1965.
A ação popular tem custas processuais?
Sim, mas as partes só pagam custas e preparo ao final do processo, nos termos do artigo 10 da Lei nº 4.717/1965, e não no momento do ajuizamento da ação.
Qual o prazo de prescrição da ação popular?
O artigo 21 da Lei nº 4.717/1965 fixa o prazo de 5 anos para a propositura da ação popular.
Qual a diferença entre ação popular e ação civil pública?
A ação popular só pode ser proposta por um cidadão, enquanto a ação civil pública é proposta por Ministério Público, Defensoria Pública, entes públicos ou associações legitimadas, nunca por um cidadão isolado.
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