Desapropriação: modalidades, prazos e o que cai na prova.

Nem toda desapropriação é paga em dinheiro. A Constituição prevê duas modalidades quitadas em títulos, e é justamente nessa brecha que a banca monta a pegadinha.

Desapropriação é a transferência compulsória de um bem particular para o Poder Público, por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, mediante prévia e justa indenização. O Decreto-Lei nº 3.365, de 1941, rege a utilidade pública; a Lei nº 4.132, de 1962, cuida do interesse social; e a Constituição trata das modalidades sancionatórias e da confiscatória.

Atualizado em 8 de outubro de 2026.

Neste guia:

• O que é desapropriação?
• Modalidades de desapropriação:
• Quem pode desapropriar e quais bens entram?
• Fases, prazos e indenização:
• Desapropriação indireta e a trava do art. 35:
• Como as bancas cobram desapropriação?
• Erros mais comuns em desapropriação:
• Resumo para a revisão final:
• Perguntas frequentes:

O que é desapropriação?

Desapropriação é o procedimento pelo qual o Estado retira coercitivamente a propriedade de um particular e a incorpora ao patrimônio público, pagando indenização. Ela é a forma mais drástica de intervenção do Estado na propriedade, porque suprime o domínio em lugar de apenas limitar o uso do bem.

O fundamento está no art. 5º, XXIV, da Constituição, que manda a lei estabelecer o procedimento para a desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos na própria Constituição. Essa ressalva final é a porta de entrada das modalidades pagas em títulos.

Guarde a diferença em relação às intervenções restritivas, que apenas condicionam o exercício da propriedade sem retirá-la: servidão administrativa, requisição, ocupação temporária, limitação administrativa e tombamento. Essas aparecem muito ao lado da desapropriação em questões de Direito Administrativo para concurso, e a banca gosta de trocar os nomes.

Como todo procedimento estatal, a desapropriação se submete aos princípios da Administração Pública e se materializa por atos administrativos dotados de imperatividade. O bem que entra no patrimônio estatal passa a seguir o regime dos bens públicos, com inalienabilidade relativa e impenhorabilidade.

Modalidades de desapropriação:

São cinco modalidades com fundamentos, competências e formas de pagamento diferentes. Essa é a parte que mais rende questão, porque cada uma tem um prazo e um meio de indenização próprios.

Desapropriação por utilidade ou necessidade pública.

É a modalidade comum, regida pelo Decreto-Lei nº 3.365, de 1941. O art. 5º lista as hipóteses de utilidade pública em alíneas que vão de "a" até "p", passando pela segurança nacional, defesa do Estado, socorro público em calamidade, salubridade pública, exploração ou conservação de serviços públicos, abertura de vias, execução de planos de urbanização, preservação de monumentos históricos e construção de edifícios públicos. A alínea "p" é curinga: alcança os demais casos previstos por leis especiais. A indenização é prévia, justa e em dinheiro.

Desapropriação por interesse social.

Vem da Lei nº 4.132, de 1962, e serve para promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar seu uso ao bem-estar social. O art. 2º traz nove hipóteses, entre elas o aproveitamento de bem improdutivo, a manutenção de posseiros em terrenos urbanos com mais de dez famílias, a construção de casas populares e a proteção do solo e dos mananciais. O inciso IX, incluído pela Lei nº 14.701, de 2023, cuida da destinação de áreas a comunidades indígenas. O pagamento também é prévio e em dinheiro.

Desapropriação urbanística sancionatória.

Prevista no art. 182, § 4º, III, da Constituição, é a penalidade final contra o proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que descumpre a função social fixada no plano diretor. Ela só pode ser aplicada depois do parcelamento ou edificação compulsórios e do IPTU progressivo no tempo, nessa ordem sucessiva. A competência é do Município e o pagamento sai em títulos da dívida pública, com emissão previamente aprovada pelo Senado Federal e resgate em até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas.

Desapropriação para reforma agrária.

O art. 184 da Constituição dá competência exclusiva à União para desapropriar, por interesse social e para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não cumpre sua função social. A indenização sai em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até vinte anos a partir do segundo ano de emissão, e as benfeitorias úteis e necessárias são pagas em dinheiro. O art. 185 declara insuscetíveis de desapropriação para esse fim a pequena e a média propriedade rural, desde que o dono não possua outra, e a propriedade produtiva.

Desapropriação confiscatória.

É a única sem qualquer indenização. Pelo art. 243 da Constituição, na redação da Emenda Constitucional nº 81, de 2014, as propriedades rurais e urbanas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou exploração de trabalho escravo serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário. O parágrafo único manda confiscar todo bem de valor econômico apreendido nessas situações. Por isso muitos autores a chamam de expropriação, e não de desapropriação propriamente dita. O tema costuma vir junto com a Lei de Drogas em provas de carreiras policiais.

Quem pode desapropriar e quais bens entram?

A competência para declarar a utilidade pública é de União, Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios, conforme o art. 2º do Decreto-Lei nº 3.365, de 1941. A declaração se faz por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito, pelo art. 6º, embora a doutrina admita também a declaração por lei de efeitos concretos.

Sobre o objeto, a regra do art. 2º é generosa: mediante declaração de utilidade pública, todos os bens poderão ser desapropriados. Isso inclui bens móveis, imóveis, direitos, ações e até o espaço aéreo e o subsolo, embora o § 1º só considere necessária a desapropriação dessas camadas quando a utilização resultar prejuízo patrimonial ao proprietário do solo.

A trava que mais cai está no § 2º do art. 2º: será exigida autorização legislativa para a desapropriação de bens de domínio dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal pela União, e dos bens de domínio dos Municípios pelos Estados. A hierarquia só desce. Município não desapropria bem estadual nem federal, e Estado não desapropria bem da União. Vale revisar a repartição de competências em organização do Estado para não confundir esse eixo.

Entidades da Administração indireta e concessionários não declaram a utilidade pública, mas podem promover a execução da desapropriação quando autorizados por lei ou contrato, situação frequente em concessão de serviço público.

Fases, prazos e indenização:

O procedimento tem duas fases. Na declaratória, o Poder Público declara o bem de utilidade pública ou interesse social, fixa o estado do bem e autoriza o ingresso de autoridades para levantamentos. Na executória, a transferência se concretiza por acordo administrativo ou por ação judicial.

O prazo de caducidade é o campeão de questões. Pelo art. 10 do Decreto-Lei nº 3.365, de 1941, a desapropriação por utilidade pública deve se efetivar mediante acordo ou ser intentada judicialmente dentro de cinco anos contados da expedição do decreto, findos os quais este caduca, e somente depois de decorrido um ano o mesmo bem poderá ser objeto de nova declaração. Na desapropriação por interesse social, o art. 3º da Lei nº 4.132, de 1962, encurta o prazo para dois anos.

Modalidade	Fundamento	Quem pode	Indenização	Caducidade do decreto
Utilidade ou necessidade pública	Decreto-Lei 3.365/1941, art. 5º	União, Estados, Municípios, DF	Prévia, justa e em dinheiro	5 anos
Interesse social	Lei 4.132/1962, art. 2º	União, Estados, Municípios, DF	Prévia, justa e em dinheiro	2 anos
Urbanística sancionatória	Constituição, art. 182, § 4º, III	Município	Títulos da dívida pública, resgate em até 10 anos	Sem prazo nessas leis
Reforma agrária	Constituição, art. 184	União	Títulos da dívida agrária, resgate em até 20 anos; benfeitorias em dinheiro	Sem prazo nessas leis
Confiscatória	Constituição, art. 243	União	Nenhuma	Não se aplica

Na fase judicial, o art. 15 permite a imissão provisória na posse quando o expropriante alega urgência e faz o depósito nos valores do § 1º, independentemente da citação do réu. É o que explica obras começando antes do fim do processo.

Dois dispositivos recentes mudaram a rotina. A Lei nº 13.867, de 2019, inseriu os arts. 10-A e 10-B: o poder público deverá notificar o proprietário e apresentar oferta de indenização, e o particular pode optar por mediação ou via arbitral, indicando órgão ou instituição previamente cadastrada, com a mediação seguindo a Lei nº 13.140, de 2015. Já o art. 15-A, na redação dada pela Lei nº 14.620, de 2023, admite juros compensatórios de até 6% ao ano sobre a diferença entre o preço ofertado em juízo e o valor fixado na sentença, vedada a aplicação de juros compostos, e seu § 1º limita esses juros à compensação de lucros cessantes comprovadamente sofridos, afastando-os das desapropriações que têm por pressuposto o descumprimento da função social.

A defesa do expropriado é estreita. O art. 20 é taxativo: a contestação só poderá versar sobre vício do processo judicial ou impugnação do preço, e qualquer outra questão deverá ser decidida por ação direta. Discutir se existe mesmo utilidade pública, portanto, não cabe naquela ação.

Desapropriação indireta e a trava do art. 35:

Desapropriação indireta é o apossamento administrativo sem processo e sem decreto: o Estado simplesmente ocupa o bem particular, afeta-o a uma finalidade pública e consolida o fato. Trata-se de ato irregular, sem previsão legal como modalidade, que a ordem jurídica acaba convalidando por razões práticas.

A trava está no art. 35 do Decreto-Lei nº 3.365, de 1941: os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação, e qualquer ação julgada procedente resolve-se em perdas e danos. O proprietário perde o bem e ganha o direito a indenização, nunca a devolução.

O art. 15-A, § 2º, estende expressamente o regime dos juros compensatórios às ações ordinárias de indenização por apossamento administrativo ou por desapropriação indireta, o que confirma a leitura indenizatória. Já o parágrafo único do art. 10 fixa em cinco anos a extinção do direito de propor ação que vise indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público. O tema conversa diretamente com responsabilidade civil do Estado, porque o dever de indenizar aqui nasce de conduta estatal.

Não confunda com a retrocessão, que é o direito do antigo proprietário quando o bem desapropriado não recebe a destinação pública prometida. A discussão sobre sua natureza, real ou pessoal, aparece em questões de Direito Civil para concurso.

Como as bancas cobram desapropriação?

O padrão é cobrar número: prazo de caducidade, percentual de juros, anos de resgate dos títulos, limites da contestação e hierarquia federativa. Questões de desapropriação quase nunca pedem conceito puro, elas pedem o detalhe que separa uma modalidade da outra.

Questão adaptada, no estilo Cebraspe, de julgamento certo ou errado:

"A declaração de utilidade pública caduca se a desapropriação não se efetivar mediante acordo nem for intentada judicialmente no prazo de cinco anos, contado da data da expedição do respectivo decreto, e somente depois de decorrido um ano poderá o mesmo bem ser objeto de nova declaração".

Gabarito: certo.

O item reproduz o art. 10 do Decreto-Lei nº 3.365, de 1941, em seus dois tempos: cinco anos para efetivar ou ajuizar, e um ano de carência antes de nova declaração sobre o mesmo bem. Se a banca trocasse "cinco anos" por "dois anos", o item estaria errado para a utilidade pública, porque o biênio é o prazo da desapropriação por interesse social, no art. 3º da Lei nº 4.132, de 1962. E se trocasse o ano de carência por "imediatamente", também erraria, porque a lei exige o intervalo.

Repare na técnica: a banca mistura dois prazos verdadeiros de leis diferentes e espera que o candidato que decorou só um número caia. Treinar isso em questões de provas anteriores vale mais que reler a lei pela quinta vez, porque o erro aparece exatamente onde o número é parecido.

Erros mais comuns em desapropriação:

• Achar que toda indenização é em dinheiro. É a regra do art. 5º, XXIV, mas a urbanística sancionatória paga em títulos da dívida pública e a reforma agrária, em títulos da dívida agrária.
• Trocar os prazos de caducidade. Cinco anos para utilidade pública, dois anos para interesse social. São leis distintas.
• Inverter a hierarquia federativa. A União desapropria bens dos Estados e Municípios, e o Estado, bens dos Municípios, sempre com autorização legislativa. O contrário não existe.
• Esquecer a ordem sucessiva do art. 182, § 4º. A desapropriação urbanística é a terceira e última sanção, depois do parcelamento compulsório e do IPTU progressivo.
• Ampliar a contestação do art. 20. Só vício do processo judicial e impugnação do preço entram ali. O resto vai por ação direta.
• Confundir desapropriação indireta com retrocessão. A primeira é apossamento sem processo e se resolve em perdas e danos. A segunda surge do desvio de finalidade depois da transferência regular.

Erro de leitura de dispositivo também derruba questão de improbidade administrativa e de licitações, porque a lógica é a mesma: a banca aposta no número aproximado.

Resumo para a revisão final:

Ponto	O que guardar
Conceito	Transferência compulsória da propriedade ao Poder Público, com indenização
Base constitucional	Art. 5º, XXIV: prévia e justa indenização em dinheiro, salvo ressalvas da Constituição
Declaração	Por decreto do Presidente, Governador, Interventor ou Prefeito, art. 6º
Objeto	Todos os bens, inclusive direitos, espaço aéreo e subsolo, art. 2º
Hierarquia	Só desce, e com autorização legislativa, art. 2º, § 2º
Caducidade	5 anos na utilidade pública, 2 anos no interesse social
Novidades	Lei 13.867/2019 trouxe oferta, mediação e arbitragem, arts. 10-A e 10-B
Defesa	Contestação só por vício do processo ou preço, art. 20
Indireta	Bem incorporado não se reivindica, resolve-se em perdas e danos, art. 35

Fecha o ciclo revisando os temas que a banca costuma emparelhar com desapropriação na mesma prova: poderes administrativos, agentes públicos e direitos e garantias fundamentais, já que o direito de propriedade está no art. 5º.

Perguntas frequentes:

Qual é a diferença entre desapropriação e requisição administrativa?

A desapropriação retira a propriedade em definitivo e exige indenização prévia. A requisição do art. 5º, XXV, da Constituição é o uso de bem particular em caso de iminente perigo público, com indenização posterior e apenas se houver dano. Uma transfere o domínio, a outra só ocupa por um tempo.

A desapropriação pode ser paga em títulos em vez de dinheiro?

Sim, nas duas modalidades sancionatórias. Na desapropriação urbanística do art. 182, § 4º, III, o pagamento sai em títulos da dívida pública resgatáveis em até dez anos. Na reforma agrária do art. 184, em títulos da dívida agrária resgatáveis em até vinte anos, mas as benfeitorias úteis e necessárias são pagas em dinheiro.

O Município pode desapropriar um bem da União?

Não. O art. 2º, § 2º, do Decreto-Lei nº 3.365, de 1941, só autoriza o caminho descendente da hierarquia federativa: a União pode desapropriar bens dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e os Estados, bens dos Municípios, sempre com autorização legislativa. O inverso não tem previsão legal.

O que o réu pode alegar na ação de desapropriação?

Pelo art. 20 do Decreto-Lei nº 3.365, de 1941, a contestação só pode tratar de vício do processo judicial ou de impugnação do preço. Qualquer outra discussão, inclusive sobre a existência do interesse público declarado, precisa ser levada por ação direta e autônoma.

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