Organização do Estado: federação e competências

Uma única palavra separa a competência privativa da União da competência concorrente, e trocar as duas custa a questão mais barata da prova de Direito Constitucional.

Organização do Estado é o título da Constituição Federal que define quem é quem na federação brasileira e o que cada ente pode fazer. O artigo 18 estabelece que a organização político-administrativa compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos. A partir daí, os artigos 21 a 32 distribuem competências materiais e legislativas entre esses entes.

Neste artigo você vai encontrar:

• O que é organização do Estado
• Os entes da federação, um por um
• Como funciona a repartição de competências
• Competências em tabela comparativa
• Como as bancas cobram o tema
• Erros mais comuns
• Resumo para revisão rápida
• Perguntas frequentes

O que é organização do Estado?

Organização do Estado é o conjunto de regras constitucionais que define a forma federativa brasileira, os entes que a compõem e a divisão de atribuições entre eles. O tema ocupa o Título III da Constituição Federal de 1988 em vigor, dos artigos 18 a 43.

A federação brasileira tem uma particularidade que rende prova: ela é de três níveis. Além da União e dos Estados, o Município também é ente federativo autônomo, com competências próprias previstas no artigo 30. Em muitas federações estrangeiras o município é apenas divisão administrativa do estado, e a banca usa essa comparação para montar alternativa errada.

Autonomia, no vocabulário constitucional, significa quatro capacidades: auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação. Não se confunde com soberania, que pertence apenas à República Federativa do Brasil no plano internacional. Quem está estudando controle de constitucionalidade reencontra esse conceito, porque lei estadual que invade competência federal é inconstitucional por vício de competência.

Os entes da federação, um por um:

União.

A União acumula competências materiais no artigo 21 e competências legislativas privativas no artigo 22. Ela atua em nome próprio no plano interno e representa a República no plano externo, mas não é hierarquicamente superior aos demais entes. Exemplo: legislar sobre direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral e do trabalho é privativo da União, conforme o artigo 22, I. Daí decorre que nenhum Estado pode criar tipo penal próprio.

Estados.

Os Estados organizam-se por Constituições próprias, observados os princípios da Constituição Federal, segundo o artigo 25. O parágrafo primeiro do mesmo artigo traz a competência residual: são reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição. Exemplo: explorar os serviços locais de gás canalizado cabe aos Estados pelo artigo 25, parágrafo segundo, e a Emenda Constitucional 5 de 1995 vedou medida provisória para regulamentar o tema.

Municípios.

O artigo 30 dá aos Municípios nove competências, começando por legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber. Também cabe a eles instituir e arrecadar os tributos de sua competência e organizar os serviços públicos de interesse local, incluído o transporte coletivo, que tem caráter essencial. Exemplo: horário de funcionamento do comércio local é tema municipal, por interesse local.

Distrito Federal.

O Distrito Federal é o ente híbrido do sistema. O artigo 32 veda sua divisão em Municípios e determina que se reja por lei orgânica votada em dois turnos, com interstício mínimo de dez dias, aprovada por dois terços da Câmara Legislativa. O parágrafo primeiro é o que a banca cobra: ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e Municípios. Exemplo: o Distrito Federal legisla ao mesmo tempo sobre matéria estadual e sobre interesse local.

Como funciona a repartição de competências?

Competência material exclusiva e comum.

Competência material é a de agir, executar, prestar serviço. A do artigo 21 é exclusiva da União e não se delega. A do artigo 23 é comum a todos os entes, em doze incisos que incluem cuidar da saúde e assistência pública, proteger o meio ambiente e combater as causas da pobreza. O parágrafo único do artigo 23, na redação dada pela Emenda Constitucional 53 de 2006, prevê que leis complementares fixarão normas de cooperação entre os entes.

Competência legislativa privativa e concorrente.

Competência legislativa é a de editar lei. A do artigo 22 é privativa da União, com uma válvula de escape no parágrafo único: lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas daquelas matérias. A do artigo 24 é concorrente entre União, Estados e Distrito Federal, e os Municípios ficam de fora dessa lista, o que é alvo preferido de pegadinha.

As quatro regras do artigo 24.

Os parágrafos do artigo 24 montam um sistema fechado e muito cobrado. No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limita-se a estabelecer normas gerais. Essa limitação não exclui a competência suplementar dos Estados. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercem competência legislativa plena para atender às suas peculiaridades. E a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário.

Competência suplementar dos Municípios.

O Município não entra no artigo 24, mas pode suplementar a legislação federal e estadual no que couber, pelo artigo 30, II. A doutrina chama isso de competência suplementar municipal, e ela se limita ao interesse local. Essa combinação entre o artigo 24 e o artigo 30 é a parte mais sutil do tema e merece um cartão próprio na sua revisão espaçada semanal.

Competências em tabela comparativa:

Tipo	Artigo	Entes	Natureza	Palavra-chave
Material exclusiva	Art. 21	União	Agir e executar	Exclusiva, indelegável
Legislativa privativa	Art. 22	União	Editar lei	Delegável por lei complementar
Material comum	Art. 23	União, Estados, DF e Municípios	Agir e executar	Cooperação
Legislativa concorrente	Art. 24	União, Estados e DF	Editar lei	Normas gerais e suplementação
Residual estadual	Art. 25, parágrafo 1	Estados	Ambas	O que não é vedado
Interesse local	Art. 30, I e II	Municípios	Ambas	Interesse local e suplementação
Cumulativa	Art. 32, parágrafo 1	Distrito Federal	Editar lei	Estadual mais municipal

Essas sete linhas resolvem a maior parte das questões objetivas do tema. Vale decorar a coluna de palavra-chave, porque é nela que a banca mexe: troca exclusiva por privativa, inclui Município no artigo 24 ou transforma a suspensão de eficácia do parágrafo quarto em revogação. O método serve igualmente para princípios da administração pública e para remédios constitucionais na Constituição.

Como as bancas cobram organização do Estado?

A cobrança se concentra em quatro trocas. Confundir competência exclusiva do artigo 21 com privativa do artigo 22. Incluir Municípios na lista do artigo 24. Dizer que lei federal superveniente revoga a lei estadual, quando o texto fala em suspender a eficácia. E negar ao Distrito Federal a competência cumulativa do artigo 32, parágrafo primeiro. Provas de certo ou errado, como as da Cebraspe costumam explorar a troca de uma palavra, e provas de múltipla escolha, como as da FGV e da Vunesp montam um caso de conflito entre leis.

Veja uma questão adaptada ao estilo dessas bancas, escrita para treino e não extraída de prova específica:

(Adaptada) Um Estado edita lei sobre proteção ao consumidor na ausência de lei federal com normas gerais sobre o assunto. Dois anos depois, a União edita lei federal de normas gerais em sentido contrário. Com base na Constituição Federal, é correto afirmar que:

1. a lei estadual era inconstitucional desde a origem, por invadir competência privativa da União.
2. a lei estadual era válida e a lei federal posterior revoga integralmente a lei estadual.
3. a lei estadual era válida e a lei federal posterior suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário.
4. a lei federal posterior é inconstitucional, porque a competência plena do Estado já havia se consolidado.
5. o conflito deve ser resolvido pelo Município, a quem cabe suplementar as duas leis.

Gabarito comentado: a alternativa correta é a 3. Proteção e defesa do consumidor está entre as matérias de competência concorrente do artigo 24, e o parágrafo terceiro autoriza o Estado a legislar de forma plena na ausência de lei federal de normas gerais. O parágrafo quarto define a consequência exata: a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário. A alternativa 1 erra ao chamar competência concorrente de privativa. A 2 troca suspensão de eficácia por revogação, e a diferença é prática: revogada a lei federal, a estadual volta a produzir efeitos. A 4 inverte a lógica do parágrafo quarto. A 5 atribui ao Município um papel de árbitro que a Constituição não lhe dá.

Treine em volume e sempre com gabarito comentado. Um banco de questões bem usado mostra em poucas sessões qual das quatro trocas a sua banca prefere.

Erros mais comuns em organização do Estado.

• Usar exclusiva e privativa como sinônimos, quando a primeira é material e indelegável e a segunda é legislativa e delegável por lei complementar.
• Incluir os Municípios na competência concorrente do artigo 24, que alcança apenas União, Estados e Distrito Federal.
• Afirmar que lei federal posterior revoga a lei estadual, quando o artigo 24, parágrafo quarto, fala em suspender a eficácia.
• Negar ao Município a condição de ente federativo autônomo, apesar do artigo 18.
• Confundir autonomia dos entes com soberania, que pertence só à República Federativa do Brasil.
• Esquecer que o Distrito Federal não se divide em Municípios e acumula competências estaduais e municipais.

A correção passa por ler os artigos 18 a 32 na sequência, com a Constituição aberta. Quem tenta decorar lista pronta erra justamente na palavra trocada, e a técnica para evitar isso está em como estudar lei seca sem decorar com método.

Resumo para revisão rápida:

Ponto	O que gravar
Entes da federação	Art. 18: União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos
Competência material da União	Art. 21: exclusiva e indelegável
Competência legislativa da União	Art. 22: privativa, delegável por lei complementar
Competência comum	Art. 23: doze incisos, todos os entes, com cooperação
Competência concorrente	Art. 24: União, Estados e Distrito Federal, sem Municípios
Lei federal superveniente	Art. 24, parágrafo 4: suspende a eficácia, não revoga
Competência residual	Art. 25, parágrafo 1: Estados ficam com o que não é vedado
Município e Distrito Federal	Art. 30 e art. 32: interesse local e competência cumulativa

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Perguntas frequentes:

Quais são os entes da federação brasileira?

Segundo o artigo 18 da Constituição Federal, a organização político-administrativa compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos. A federação brasileira é, portanto, de três níveis, com o Município como ente autônomo. Os Territórios Federais, quando existirem, integram a União e não são entes autônomos.

Qual a diferença entre competência exclusiva e privativa?

Competência exclusiva, no artigo 21, é material e não admite delegação. Competência privativa, no artigo 22, é legislativa e admite delegação aos Estados por lei complementar, nos termos do parágrafo único. Essa distinção é doutrinária e as bancas a cobram com frequência, mas o texto constitucional usa os dois adjetivos de forma própria em cada artigo.

Município tem competência concorrente?

Não. O artigo 24 lista apenas União, Estados e Distrito Federal como titulares da competência legislativa concorrente. O Município pode suplementar a legislação federal e estadual no que couber, com base no artigo 30, II, sempre dentro do interesse local. A doutrina chama essa atribuição de competência suplementar municipal.

O que acontece com a lei estadual quando sai lei federal depois?

O artigo 24, parágrafo quarto, estabelece que a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário. Suspender não é revogar: se a lei federal for depois revogada, a lei estadual recupera sua eficácia. Essa diferença é uma das trocas de palavra mais cobradas no tema.

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